Gouvernance négociée : passer le relais

Auter(s): Teresa Bellefontaine, Horizons de politiques Canada
Type de document: Insight
Date de publication: Vendredi, Juin 1, 2012 - 12:00am
INuméro ISBN: PH4-117/2012F-PDF, 978-1-100-99413-0
Média substitut: 2012-0078-fra.pdf

« La résolution des problèmes publics est devenue un sport d'équipe dont la pratique va bien au-delà des limites des organismes gouvernementaux… Il ne s'agit pas là d'un simple passage de relais. [Traduction] (Salamon, 2002, p. 600)

Alors que les gouvernements et les sociétés qu'ils servent continuent à relever des défis complexes et à affronter une économie incertaine, la « gouvernance négociée suscite de plus en plus d'intérêt en tant que moyen de stimuler l'innovation. La gouvernance en réseau, la gouvernance collaborative et la co création, autant de termes qui désignent tous des approches stratégiques semblables, visant à optimiser la capacité d'une société à résoudre des problèmes communs en mettant à profit un pouvoir discrétionnaire commun. Cette tendance n'est pas nouvelle, mais elle est de plus en plus perçue par les décideurs comme une approche légitime. Les exemples en sont très nombreux, mais saisissons-nous les forces et les défis que présente une telle approche?

Les règles du jeu évoluent

La gouvernance négociée revêt diverses formes, et le niveau du pouvoir décisionnel varie, tout comme les modalités de gouvernance, les partenaires et les objectifs. Les gouvernements peuvent l'adopter ou non, et peuvent agir comme partenaire principal ou minoritaire; cependant, en règle générale, un organisme non gouvernemental assure directement les services et l'innovation. Le gouvernement n'a qu'une influence indirecte et, dans les cas où il s'implique, il doit s'investir dans une relation fondée sur la négociation plutôt que sur le contrôle. La nécessité de l'efficacité a constitué pour les gouvernements un catalyseur de cette évolution vers une gouvernance négociée. D'autres catalyseurs entrent en jeu : l'évolution démographique, les attentes du public pour un engagement accru, les nouvelles technologies, un environnement politique en évolution du fait de la mondialisation ainsi que des enjeux et défis complexes.

Selon le paradigme de la nouvelle gouvernance « indirecte de Salamon (voir le tableau 1), l'évolution vers un pouvoir discrétionnaire commun comporte des conséquences sur le type de structure de gouvernance (réseaux), les acteurs (tant publics que privés), les points d'intervention stratégiques du gouvernement (négociation et persuasion) et les types de compétences exigées dans la fonction publique (compétences d'habilitation). Lester Salamon soutient que l'évolution vers un système de réseaux exige de se concentrer sur les outils politiques, plutôt que sur les organismes ou les programmes, l'outil étant l'élément qui définit la nature du réseau et les rôles des acteurs au sein de ce dernier.

Tableau 1 : Paradigme de la nouvelle gouvernance de Salamon
Administration publique classique Nouvelle gouvernance
Programme/organisme Outil
Hiérarchie Réseau
Public vs privé Public + privé
Commandement et contrôle Négociation et persuasion
Compétences en gestion Compétences d'habilitation

Source : Salamon, 2002

D'après Salamon, la capacité de la fonction publique à mettre en œuvre et à gérer les processus de réseaux constitue un autre aspect important des différents modèles de gouvernance négociée, en fonction de la nécessité ou non d'établir de nouvelles structures. Au nombre des autres défis à relever figurent la capacité de planification à long terme, de nouvelles formes de responsabilisation et l'amélioration des compétences dans le secteur public. Parmi ces compétences, il s'agit notamment de compétences d'habilitation qui consistent à activer et à coordonner des réseaux d'acteurs sans les contrôler et de compétences de négociation permettant de trouver un terrain d'entente entre les partenaires et de moduler les mesures incitatives. On soutient en particulier que les besoins administratifs des réseaux ne sont pas harmonisés avec les forces du secteur public, dont les traditions hiérarchiques et une culture fondée sur les règles.

La gouvernance négociée dans la pratique

La tendance vers la collaboration peut même être observée dans des mécanismes apparemment traditionnels. Les contrats, par exemple, constituent une forme de gouvernance négociée, dans la mesure où des entrepreneurs privés sont engagés pour parvenir à un résultat, et où les modalités du contrat qui sont offertes doivent être suffisamment favorables pour attirer la concurrence. Très récemment, les observateurs des politiques se sont orientés vers des approches plus collaboratives en matière de passation de contrats, où l'on accorde une plus grande autonomie dans la manière dont le contrat remplit les objectifs souhaités (Donahue et Zeckhauser, 2011, p. 69).

À l'autre extrémité du spectre, Quartiers en essor est un exemple canadien dans lequel cinq organismes fédéraux, trois organismes sans but lucratif et des collectivités locales se sont engagés dans un partenariat dans le but de revitaliser les quartiers. Chaque collectivité disposait d'une grande marge de manœuvre pour déterminer ses besoins et pour concevoir les résultats escomptés du projet et les stratégies à mettre en place pour y parvenir. Selon Neil Bradford, il y avait plusieurs leçons à tirer de ce programme. Quartiers en essor est considéré comme une innovation remarquable au Canada du point de vue du secteur public. Les différents partenaires ont réussi à négocier une seule et même entente de contribution avec le gouvernement fédéral et un cadre d'évaluation – un exploit qui a été décrit comme un véritable « miracle  (Bradford et Chouinard, 2010, p. 63). Les multiples responsabilités ont été adaptées en mettant l'accent sur les résultats du processus, comme la création de relations et le renforcement des capacités dans le cadre d'évaluation. Bradford souligne toutefois que les exigences d'évaluation à court terme et le manque d'intégration fédérale horizontale étaient considérés comme des entraves à l'innovation du projet et à l'atteinte des résultats à long terme. Ce projet met en lumière les défis à relever dans le cadre des structures de gouvernance existantes et des exigences en matière de responsabilité applicables aux approches stratégiques favorisant la collaboration.

La co-création et la coproduction de services publics sont un autre moyen de stimuler l'innovation. « New Synthesis soutient que les utilisateurs des services constituent une source inexploitée de valeur publique et qu'en transférant le processus décisionnel des contrats traditionnels et de la prestation directe de services publics vers des processus plus réciproques, on sera en mesure d'améliorer le développement des services et la façon de les fournir. Le meilleur exemple en est le MindLab, mis en place au Danemark, où l'on a eu recours à la co-création pour améliorer l'interaction des jeunes avec le secteur public dans le cadre de son initiative Away with the Red Tape (projet de réduction de la paperasse). L'ethnographie, y compris les visites à domicile, a permis de mieux comprendre les citoyens afin de créer un modèle axé sur l'utilisateur. Le projet a recensé plusieurs aspects à améliorer, notamment en prenant en compte l'importance des éléments suivants :

  • faire connaitre aux utilisateurs la façon dont on traite leur dossier;
  • renforcer l'autonomie grâce à l'amélioration des processus en ligne;
  •  s'investir dès le début dans les contacts personnels, y compris les rencontres en personne; et
  • établir des alliances horizontales en vue d'assurer des interactions positives dans l'ensemble du système.

Le programme Radical Efficiency (efficacité radicale), au Royaume-Uni, constitue une approche similaire qui vise à fournir « de meilleurs services à moindre coût  et dont l'objectif, dans le cadre de la réforme du secteur public, est d'améliorer la vie des gens, et de leur donner les moyens d'agir, au niveau local, pour atteindre ces résultats. Cette approche renverse la logique de la recherche de réduction des coûts, en mettant l'accent - plutôt que sur l'efficacité - sur l'empathie et l'innovation, considérées comme des moyens de révéler de nouvelles idées, de nouveaux clients, de nouveaux fournisseurs et de nouvelles ressources en matière de prestation des services publics. Elle a permis de réduire les coûts de vingt à soixante pour cent selon Nesta, et a permis au gouvernement de gérer quatre aspects distincts : la productivité, l'expérience de service, les résultats et la démocratie.

Dans les cas où les projets sont amorcés par les gouvernements, le fait de disposer d'un pouvoir discrétionnaire commun peut être considéré comme un compromis : on échange un contrôle direct et le pouvoir de mettre en application les objectifs gouvernementaux contre la capacité de tirer profit des aptitudes d'autres acteurs au sein d'une relation négociée. Dans le contexte des réseaux, Eva Sorensen et Jacob Torfing décrivent ceci comme une méta-gouvernance, ou la « gouvernance de réseaux relativement autonomes . Il s'agit de réseaux qui fonctionnent selon certaines restrictions, en s'appuyant sur un dialogue continu, dans le but de concevoir des normes et des approches, plutôt que d'opter pour un usage plus traditionnel des sanctions légales ou d'utiliser la peur du préjudice économique pour imposer une interprétation hiérarchique des objectifs politiques. Cette approche peut élargir les ressources disponibles, favoriser une pensée libre et innovante, créer un consensus et engendrer d'autres formes de légitimité. Elle ne se traduira pas forcément par des réductions globales de coûts, et a même dans certains cas engendré des coûts plus élevés, comme dans le cas du Millenium Park de Chicago, en raison de la création d'une vision plus large du service public. Cet exemple démontre en plus que les partenaires auront davantage tendance à s'impliquer s'ils disposent d'information définissant la façon dont un projet sera élaboré et s'ils ont conscience de créer quelque chose au-delà de ce que le gouvernement aurait obtenu s'il s'était limité à une simple taxation.  

Faire preuve d'esprit d'équipe

La gouvernance négociée fonctionne de façon optimale lorsqu'on opte pour une approche conjointe publique et privée pour obtenir de meilleurs résultats, une plus forte valeur publique ou une meilleure productivité. Cependant, il ne s'agit pas uniquement de résultats : il convient également de considérer cette approche comme une façon d'améliorer l'authenticité des implications, notamment de la participation, des valeurs démocratiques et de la responsabilité (Sorensen et Torfing, 2010, p. 306). Les exemples présentés ici décrivent simplement une plus vaste expérimentation, qui constitue une importante source d'enseignements, et soulignent les opportunités, les risques et la nécessité d'améliorer les compétences au sein du gouvernement, du secteur privé et de la société civile. Qu'on l'appelle « gouvernement indirect , « méta-gouvernance  ou « co‑création , la gouvernance négociée consiste à reconnaître les forces et les faiblesses des différents protagonistes de notre société et à apprendre à travailler en équipe. 

Notes

Bason, Christian. Leading Public Sector Innovation: Co-creating for a Better Society. Bristol: The Policy Press, 2010.

Bradford, Neil et Jill Anne Chouinard. « Learning Through Evaluation? Reflections on Two Federal Community-Building Initiatives . Revue canadienne d'évaluation de programme . Vol. 24 No. 1: 51-77, 2010.

Bourgon, Jocelyne. A New Synthesis of Public Administration: Serving in the 21st Century. Montreal and Kingston: McGill-Queen's University Press, Queen's Policy Studies Series,  2011.

Donahue, John D. et Richard J. Zeckhauser. Collaborative Governance: Private Roles for Public Goals in Turbulent Times. Princeton: Princeton University Press, 2011.

Gillinson, Sarah, Matthew Horne et Peter Baeck. « Radical Efficiency: Different, better lower cost public services. NESTA: London, 2010.

Salamon, Lester. M. The Tools of Government: A guide to the New Governance. New York: Oxford University Press, 2002.

Sorensen, Eva and Jacob Torfing, Jacob (Eds). Theories of Democratic Network Governance. London: Palgrave McMillan, 2007.

Torfing, Jacob. 2011. « Collaborative Innovation in the Public Sector and the Role of Metagovernance présentation, Horizons de politiques Canada, 19 mai 2011.


2017-01-27